https://www.persee.fr/doc/alauj_0002-5712_2008_num_184_1_1990
du fédéralisme en Allemagne et en Suisse :
des compromis viables et durables ?
Olivier Giraud Yoan Vilain
Allemagne d’aujourd’hui Année 2008 184 pp. 119-130
Fait partie d’un numéro thématique : La réforme du fédéralisme allemand
Référence bibliographique
Olivier Giraud* et Yoan Vilain**
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse : des compromis viables et durables ?
L’Allemagne et la Suisse comptent parmi les systèmes fédéraux européens les plus vivants
et les plus stables politiquement. Pour le reste, er dresser un tableau comparatif est un
exercice complexe. Ces deux pays sont en effet considérés comme des cas emblé¬
matiques du fédéralisme de coopération, dans lequel Etat fédéral et entités fédérées -ici
Länder et cantons -doivent collaborer dans de nombreux domaines, par opposi¬ tion au
fédéralisme dualiste canadien par exemple, dans lequel l’indépendance d’action des deux
pouvoirs est presque totale. En dehors de cette s milarité de taille, fédéralismes helvétique
et germanique sont traditionnellement présentés comme ne dis¬ posant que de peu de
traits similaires Le fédéralisme « unitariste » allemand, dont beaucoup d’institutions, de
normes de fonctionnement et de dynamiques sociopoli¬ tiques visent à l’homogénéisation
des conditions de vie s’oppose en ef_et de façon assez diamétrale au fédéralisme «
décentralisé » helvétique, dans lequel la protection des minorités et des spécificités
régionales conserve une indéniable oriorité. Eternelle préoccupation des comparatistes, la
question des similarités et différences se repose aujourd’hui face à la simultanéité et à
l’apparence similitude des enjeux du changement que connaissent depuis quelques
années les systèmes fédéraux allemand et suisse. Notre article se propose précisément de
tenter de démêler l’écheveau des points com¬ muns et des distinctions entre les
fédéralismes allemanc et suisse dans le contexte des processus de réformes de grande
envergure entrepris au nord et au sud du lac de Constance depuis quelques années. Pour
cela, nous développons une grille analytique comparative de ces systèmes fédéraux. Cette
grille d’analyse commune permettra ainsi de ne pas nous limiter à la comparaison de cas,
mais bien de rapporter la comparai¬ son à des catégories constituées, de portée plus
universelle 2.
Nous dresserons en premier lieu une analyse comparée des grandes structures de ces
systèmes fédéraux compris comme des ensembles juridico-institutionnels, mais aussi
socio-politiques. Nous analyserons ensuite les principaux conflits et divages structurels qui
traversent ces deux systèmes, qu’il s’agisse alors de clivages institutionnels ou de clivages
socio-politiques. Cette première partie débouchera sur une analyse comparée des
blocages et des débats, dans les deux pays, à la veille des réformes des années
* O. Giraud est chargé de recherche au CNRS en science politique et est rattaché au
Centre Mère Bloch de Berlin. Il s’intéresse aux dynamiques de réforme des échelles de
mise en œuvre de l’Etat social. Contact : [email protected]
** Y. Vilain est doctorant en droit public à l’Université Paris 1 & à l’Université Humboldt de
Bénin, et rattaché au Centre Marc Bloch. Sa thèse porte sur les limites constitutionnelles à
la décentralisation en France et en Allemagne. Contact : [email protected]
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Olivier Giraud et Yoan Vilain
2000. De part et d’autre du Rhin, quels sont les arguments en présence à propos de la
réforme du fédéralisme et quelles attentes ont-elles été formulées, par quelles coalitions ?
La seconde partie de notre propos sera aussi organisée autour de deux points successifs.
En premier lieu : nous proposerons un bref bilan comparatif du déroulement des
procédures de réformes du fédéralisme en nous centrant sur la façon dont les différentes
parties prenantes au débat ont pu formuler des compromis ou ont au contraire cumulé et
juxtaposé attentes et exigences. Ces deux modalités s’opposent en ce que la première
demande aux acteurs politiques d’abandonner, au moins en partie, leurs positions initiales,
mais permet à la négociation de déboucher sur des positions non prévues. La seconde
modalité, par le biais de compensations ou de décisions paquets permet souvent à tous
d’obtenir satisfaction, mais présente le danger de « surcharger » le résultat de la
négociation ou encore de mettre en cause la cohérence de l’ensemble. Cette analyse
comparée des processus de négociations de part et d’autre nous aidera à évaluer pour
terminer l’aboutissement ou plutôt l’avancement des processus de réforme en cours dans
les deux pays. Il sera alors possible de comparer les trajectoires respectives des réformes
adoptées en matière d’organisation fédérale au sein des deux États représentant les
principales traditions fédérales d’Europe continentale.
Les fédéralismes allemand et suisse : structures et conflits
Comme tous les systèmes institutionnels, les systèmes fédéraux doivent s’analyser au
travers du double prisme des règles qui les organisent et des forces sociopolitiques qui les
animent. Nous nous attacherons ici d’abord à un examen rapide des structures qui se sont
établies progressivement dans les fédéralismes allemand et suisse, avant de nous
intéresser aux conflits, fussent-ils de nature politique, sociale, financière ou juridique qui
ont traversé, jusqu’à une période récente, ces structures institutionnelles complexes.
Similarités et différences dans les structures juridiques et
institutionnelles
Fédéralismes suisse et allemand se sont construits par agrégation. Dans sa forme
moderne, le fédéralisme suisse s’inspire avant tout du modèle américain. Il s’agit d’un
fédéralisme décentralisé, formé dans une tradition politique de méfiance vis-à-vis de l’Etat
et qui résulte d’un compromis entre d’une part des forces politiques modernistes (radicaux
et libéraux protestants qui cherchaient à moderniser le pays et à en favoriser l’unification
économique) et, d’autre part, des minorités religieuses, linguistiques, politiques plus
traditionnelles, fortement anti-fédéralistes. Protection des minorités et forte autonomie
cantonale en sont les piliers. L’autonomie des cantons, qui s’exprime dans le fait qu’ils sont
détenteurs de la souveraineté politique « en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par
la Constitution fédérale » (art. 3 CF), mais aussi la consécration constitutionnelle du
principe de subsidiarité (art. 5a) ou encore la participation des cantons au processus
décisionnel fédéral (art. 45) et l’obligation de coopération entre cantons et Confédération
(art. 44) sont les structures de base des institutions du fédéralisme helvétique.
Le principe fédéral constitue également l’un des fondements du système politique allemand
d’après-guerre (art. 20 LF). Renouant avec une longue tradition de l’histoire
constitutionnelle germanique, le modèle fédéral s’est facilement imposé au moment des
travaux préparatoires à l’adoption de la Loi fondamentale allemande, d’autant qu’il était
perçu de toute part comme « une forme d’antidote au totalitarisme unitaire des nazis » 3.
Aussi unanime soit-il, le choix fait en faveur d’une organisation fédérale n’ex¬ clouait
cependant pas l’existence de fortes dissensions quant à la question de la répartition des
compétences entre le Bund et les Länder ou en ce qui concernait le choix du
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse
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modèle pour la chambre haute 4, laissant ainsi entrevoir le clivage opposant les tenants
d’un fédéralisme relativement centralisé (majoritaires au SPD et dans une certaine mesure
au sein des Länder du Nord) et un courant davantage soucieux de l’autonomie des Länder
(CSU, une large partie de la CDU et des Länder du Sud). Ces dissensions ont conduit à
établir un fédéralisme mixte largement façonné en fonction de la pratique constitutionnelle.
Affirmant les principes d’un fédéralisme dualiste et décentralisé d’une part, tout en
instituant les mécanismes d’un fédéralisme coopératif et unitaire d’autre part, la Loi
fondamentale adoptée en 1 949 a surtout permis aux partis politiques de modeler la réalité
constitutionnelle en fonction de leurs propres objectifs. Ainsi, la reconnaissance de «
l’étaticité » originaire (ursprüngliche Staatsqualität) des Länder, laquelle fonde la
présomption de compétence dont bénéficient les Etats fédérés dans l’exercice des
pouvoirs étatiques et l’accomplissement des missions de l’Etat (art. 30 et 83) n’a qu’une
faible portée au regard des nombreuses dispositions de la Loi fonda¬ mentale attributives
de compétence à l’Etat fédéral.
En Suisse, les cantons ne sont soumis en pratique à aucun contrôle politique de la part de
la Confédération Ils déterminent eux-mêmes leur organisation interne, notamment les
rapports avec les communes, et bénéficient d’une autonomie financière complète. Ils sont
aujourd’hui, avec plus de 40 % des dépenses publiques, mais aussi des ressources
fiscales 5, l’acteur public le plus puissant financièrement. Cette autonomie financière des
différents niveaux de pouvoir en Suisse prend cependant la forme d’un fédéralisme
budgétaire qui introduit une concurrence forte entre les cantons, mais aussi entre les
communes. Les attributions de la Confédération sont inscrites dans la constitution, de
manière que les cantons ont tous latitude de légiférer dans la plupart des domaines
d’action publique.
Autonomes dans leurs affaires internes, les cantons sont en revanche impliqués de
différentes façons dans le processus politique fédéral. A la différence de l’Allemagne, la
question du blocage du processus législatif par la chambre haute ne se pose pas en
Suisse 6. Sur le mo dèle américain, la chambre représentant les cantons (Conseil des
Etats) à Berne est élue par la population et n’est donc pas l’avocate des cantons en tant
qu’entités politiques et institutionnelles. En revanche, par des initiatives législatives (un seul
canton) ou des référendums (huit cantons), les entités fédérées peuvent intervenir
directement dans le processus fédéral. De manière à éviter les conflits institutionnels, la
Confédération a par ailleurs beaucoup développé au fil des années les procédures de
consultation des cantons au cours de la phase préparlementaire. Cette implication des
cantons -consultations formalisées, prises de position officielle des cantons, réponse
obligatoire de la Confédération, etc. -permet également de mieux convaincre ces derniers
de s’impliquer dans la mise en œuvre des politiques. Le fédéralisme suisse est en effet un
fédéralisme d’exécution assez radical, la Confédération disposant d’une administration très
réduite. Cette dernière dépend presque entièrement des cantons pour mettre en œuvre ses
politiques. Les cantons disposent en ce domaine d’une marge de manœuvre d’autant plus
importante que les obligations constitutionnelles de mise à disposition des cantons sont
particulièrement faibles. S’il n’est pas question en Suisse « d’homogénéité des conditions
de vie » comme c’est le cas en Allemagne, la Confédératior recherche dans différents
domaines à homogénéiser les performances politiques. Elle utilise pour cela les ressources
financières importantes qui sont les sien¬ nes. En Suisse comme en Allemagne, la
coopération verticale -entre Confédération et cantons -s’est progressivement étendue à
une coopération horizontale entre cantons, qui s’applique à des régions de Suisse (certains
cantons sont des entités territoriales très petites) ou, dans des domaines particuliers
(éducation, agriculture, santé, etc.), à l’ensemble du pays. Le plus souvent alors, les
cantons se coordonnent face à la Confédération ou encore pour éviter son intervention.
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Olivier Giraud et Yoan Vilain
Une telle pratique se retrouve également en Allemagne dans le domaine de compétence
exclusive des Länder. L’asymétrie originelle du fédéralisme allemand, renforcée par les
importantes réformes constitutionnelles de 1 969, a contribué à ce que la compétence
législative des Parlements fédérés ait été considérablement réduite pour finalement se
limiter au domaine de compétence exclusive des Länder. Or, même dans ce domaine, la
mise en place d’un troisième niveau de coordination entre les Länder par le biais d’accords
interétatiques ou via l’institutionnalisation de conférences ministérielles, a eu pour
conséquence de conforter la centralisation des compétences au niveau fédéral.
Mais c’est avant tout dans le domaine de la législation concurrente que s’est concrétisée
unitarisation de l’Etat fédéral allemand. Même contrecarrée par la révision constitutionnelle
de 1 994 7 qui poussa la Cour constitutionnelle fédérale à strictement veiller que
l’intervention du législateur fédéral se fonde sur une véritable « nécessité d’équivalence
des conditions de vie sur le territoire fédéral » et non plus sur un simple « besoin
l’homogénéité de conditions de vie au-delà des limites d’un Land » (art. 72), la majo¬ rité
des matières relevant de ce titre de compétence faisait l’objet d’une législation fédérale, les
Länder acceptant de voir réduire les prérogatives législatives des Parlements fédérés afin
que soient assumées par le Bund les charges découlant des missions de l’Etat social. La
différence avec le fédéralisme suisse est à cet égard tout à fait frappante. Parallèlement,
cette tendance de l’État fédéral à se saisir de la compétence législative jusque dans ses
moindres détails, notamment s’agissant des modalités d’exécution des lois fédérales, a été
contrebalancée par l’accroissement corrélatif de la compétence d’approbation du
Bundesrat, mouvement participant également à la centralisation des compétences au
niveau fédéral, à la réduction des prérogatives des Parlements fédérés et à la montée en
puissance des gouvernements des Etats fédérés. A la différence du Conseil des Etats de la
Confédération helvétique, le Bundesrat est en effet composé de représentants des
gouvernements des Etats fédérés, leur nombre variant en fonction des Länder,
contrairement au principe de représentation égalitaire des cantons valant en Suisse. De
plus, deux caractéristiques singularisent le Bundesrat au regard des autres chambres
hautes en Europe et plus particulièrement du système institutionnel suisse : le caractère
impératif du mandat des membres du Bundesrat et le fait que le vote d’un Land ne peut
être que global et monolithique (art. 51 LF). La participation des Länder à l’activité
législative s’exprime donc essentiellement par la voix des représentants des
gouvernements des Etats fédérés au Bundesrat et à l’occasion du vote des lois
d’approbation plus qu’à travers l’initiative législative directe. Le poids politique qu’il leur est
ainsi reconnu est tout à fait significatif puisque en moyenne, plus de la moitié de l’activité
législative fédérale requiert L’approbation du Bundesrat, ce qui alloue au Bundesrat une
véritable capacité de blocage du processus décisionnel et force à la coopération voire au
compromis. Cette implication des Länder dans le processus législatif permet au final une
meilleure mise en œuvre des lois votées. Même si l’autonomie des cantons demeure sur
ce point sensiblement plus importante, fédéralismes suisse et allemand partagent la même
qualité puisque le fédéralisme allemand est également un fédéralisme exécutif,
l’administration des Länder assurant l’exécution de la quasi-totalité des lois fédérales.
Enfin, la coopération entre les niveaux fédéraux et fédérés se manifeste de façon tout à fait
remarquable en matière budgétaire, d’autant que c’est assurément dans ce domaine que la
différence entre les fédéralismes suisse et allemands est la plus écla¬ tante. D’un système
initialement fondé sur le principe de séparation des ressources, les règles organisant le
fédéralisme budgétaire allemand ont profondément été remaniées à la fin des années 60
afin de répondre aux besoins accrus en matière de création d’infrastructures collectives et
donc de coopération. Qu’il s’agisse de la mise en place des
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse
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tâches communes, des financements mixtes ou des impôts communs qui par exemple
représentent plus des ? des ressources fiscales totales du Bund et des Länder 8, ce
système de coopération concourra à fortement accélérer la dynamique centralisatrice.
Consolidée par les mécanismes de péréquations financières verticaux (entre Bund et
Länder) ou horizontaux (entre Länder) qui n’ont nulle part d’équivalent en portée et en
densité 9 , cette imbrication entre le niveau fédéral et le niveau des entités fédérées
distingue nettement le système suisse du système allemand, puisqu’en Allemagne, la
politique fiscale est arrêtée pour les principaux impôts au niveau fédéral. L’autonomie
fiscale des Länder est donc incomparablement réduite vis-à-vis de celle des cantons.
Clivages et conflits dans le fédéralisme du nord et du sud du Rhin
Né sous l’étoile du libéralisme politique et économique et de l’imoératif de protec¬ tion des
minorités, le fédéralisme suisse est resté un fédéralisme décentralisé. Il n’a en effet guère
connu le mouvement de centralisation politique, administra’if et financier que la plupart des
systèmes fédéraux occidentaux ont entrepris suite à la crise des années 30 et après la
seconde Guerre mondiale. En Suisse, les forces anti-fédéralistes ou au moins
décentralisatrices sont restées dominantes dans l’arène du fédéralisme. Plusieurs raisons
expliquent le maintien de cet équilibre décentralisé. En premier lieu, à la diffé¬ rence de
l’Allemagne, le projet politique du fédéralisme suisse n’a jamais été un projet
d’uniformisation politique ou sociale. Il fut une alliance militaire, un projet de défense, une
union douanière, un projet d’intégration économique et s’est transformé en projet politique
autonome que très tardivement. L’arène politique fédérale est ainsi restée fai¬ ble dans la
République alpine. Le système partisan par exemple n’est pas intégré. Il n’est qu’une
collection de 26 systèmes partisans cantonaux. En dehors eu Parti Socialiste Suisse et de
l’Union Démocratique du Centre de Christoph Blocher (dans sa version zuri¬ choise) les
partis suisses sont aussi forts dans les cantons qu’ils sont désunis à Berne. Ainsi, le
clivage partisan n’est pas en Suisse un clivage oarticulièrement pertinent dans l’arène
fédérale. On peut cependant dire que les radicaux (protestants, bourgeois 10), les
socialistes et aujourd’hui les chrétiens-démocraties représentent les forces fédérales, alors
que les libéraux et l’UDC d’extrême droite sont des partis anti-fécéralistes. La seule
dimension de l’amène fédérale à s’être renforcée est celle de l’action publique. La
Confédération an me un débat politique fédéral considérable. Elle dispose de moyens
financiers suffisants pour faire avancer concrètement les dossiers qui lui tiennent à cœur.
Le système politique suisse est l’archétype de la démocratie de consensus ou de
négociation 1 1 . Le fait que les clivages importants (la religion, le bien-être économique,
les mentalités, etc ) ne se recoupent pas ou ne soient pas surdéterminés par le clivage de
la langue, comme c’est le cas en Belgique ou au Canada par exemple, permet à cette
démocratie de négociation de fonctionner sans tensions. La démocratie directe qui permet
toujours à la légitimité populaire de reprendre la main et cui force ainsi les élites politiques
à un travail constant de délibération, d’explication, de mobilisation du consentement, mais
parfois aussi de mobilisation de l’opposition, conNue beaucoup à éviter la crispation sur un
ou sur des clivages sociopolitiques surdétermination. La recherche du consensus
appartient également aux éléments distinctifs du système politique allemand. Qu’il s’agisse
du rôle de l’opposition au Bundestag qui se comprend comme une force de proposition et
non simplement de contestation afin que soit imposée « la volonté positive de réalisation
de l’opposition » 12 ou des nombreux mécanismes mis en place au Bundestag (vote à la
majorité qualifiée, résolutions consensuelles, commissions d’enquête…) ou entre les
assemblées parlementaires (commission de conciliation, commission de réforme commune
comme celles réunies pour réviser la Constitution et réformer l’organisation fédérale…)
pour que soit trouvé un compromis, l’Allemagne ne
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Olivier Giraud et Yoan Vilain
distingue sur ce point pas fondamentalement de la Suisse. Comme le relève fort bien
Armel le Divellec, « le fédéralisme fait de l’Allemagne une démocratie de concordance
structurelle » remettant ainsi en cause le primat du gouvernement parlementaire.
Mais si en Suisse, cette recherche du consensus par la médiation et la négociation semble
constituer une valeur supérieure justifiant qu’elle figure au sein de la Constitution fédérale
(art. 44 al. 3), la question de l’incompatibilité entre fédéralisme et parlemen¬ tarisme a été
en revanche plus fortement thématisée en Allemagne 13, sans doute en raison de
l’importance du recours aux procédés de la démocratie directe en Suisse. Contrairement
au système des partis politiques en Suisse, le système partisan allemand s’est rapidement
structuré autour d’un nombre assez faible de partis politiques, passant d’un « système à
deux partis et demi » (SPD, CDU/CSU, FDP) à un système aujourd’hui à cinq partis (Verts
et die Linke). Or, cette homogénéisation politique calquée sur la cen¬ tralisation du
fédéralisme allemand, concourt à ce que la pression partisane s’amplifie au Bundesrat au
point que celui-ci a été à partir des années 70 instrumentalisé au profit de l’opposition au
Bundestag lorsque celle-ci était majoritaire au Bundesrat. Dès lors, le fédéralisme contribue
à ce que les stratégies politiques prévalent sur les choix démocratiques : en usant de sa
capacité à bloquer ou à ralentir le processus législatif au Bundesrat, l’opposition au
Bundestag est en mesure de forcer la majorité gouverne¬ mentale à des compromis.
Même si seules 72 lois sur les 6.541 votées entre 1949 et 2006 n’ont pu être adoptées en
raison du veto du Bundesrat, la crainte de l’immobi¬ lisme est grande, la prise de décision
est rendue « lente, inefficace et opaaue » 14, la dilution des responsabilités politiques se
mesurant au degré d’imbrication des compé¬ tences (Verpflechtungsfall) entre le Bund et
les Länder.
Finalement, les clivages qui structurent le débat politique et institutionnel en Suisse et en
Allemagne dans l’arène du fédéralisme tournent autour de deux éléments centraux du
fonctionnement même du fédéralisme. En premier lieu, la répartition des compétences
entre les niveaux de pouvoir et le niveau d’enchevêtrement des compétences constitue un
enjeu important de controverse. En second lieu, la question du fédéralisme budgétaire, de
la péréquation et de la solidarité financière entre les entités fédérées et l’État central
représente un autre enjeu majeur des réformes conduites en Suisse et en Allemagne.
Des orientations de réforme semblables en dépit de différences
politiques considérables
Si les conditions d’élaboration du compromis dans les systèmes fédéraux suisse et
allemand se différencient assez nettement l’un des l’autre, en revanche, les réformes
menées dans ces deux pays obéissent à des préoccupations similaires : améliorer
l’efficacité de l’action publique et désenchevêtrer au maximum l’imbrication des
compétences entre le niveau fédéral et le niveau fédéré afin de clarifier les responsabilités
respectives des acteurs politiques. L’analyse des débats dans ces deux pays nous
permettra d’apprécier alors en quoi les réformes entreprises tendent à rapprocher
fédéralismes suisse et allemand.
Une réforme en débats
Contrairement à la réforme du fédéralisme en Allemagne qui rythme la vie politique de la
RFA, la réforme du fédéralisme en Suisse est un enjeu relativement peu politisé. Les
débats sont techniques et leur dimension politique se limite à la construction de compromis
acceptables par tous. Sur le fond, le discours de simplification du fonctionnement du
fédéralisme et de renforcement de son efficience s’est imposé à tous, depuis le début des
années 90. Deux enjeux, néanmoins communs aux réformes du fédéralisme en
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse
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Suisse et en Allemagne, sont devenus emblématiques de cet objectif : le
désenchevêtrement du fonctionnement du fédéralisme et la refonte des modalités de la
péréquation financière. Depuis la Seconde Guerre mondiale, l’enchevêtrement politique
s’est beaucoup développé et a été associé dans le discours public de façon croissante à
une remise en cause de l’efficacité du système fédéral suisse. Le système des incitations
financières fédérales était à cet égard devenu emblématique de l’incohérence du système :
les cantons les plus riches recevaient des incitations plus importantes que les plus pauvres
et le recours aux subsides fédéraux était devenu presque un automatisme.
Le renforcement du discours libéral, commun à l’ensemble du monde occidental, a trouvé
en Suisse un terreau qui n’a rien d’une terre de mission. La rationalisation des dépenses
publiques a été associée au reflux de l’enchevêtrement. Le discours libéral était dans le
contexte suisse associé au discours anti-fédéraliste, aussi en raison du poids des positions
partisanes libérales et des progrès constants au cours de cette période de l’UDC
blocherienne, fondamentalement anti-fédéraliste. Le reflux de l’enchevêtrement,
dans la logique de la subsidiarité suisse, s’est alors transformé en un projet de
désenchevêtrement au profit des cantons. Cette position n’a pas donné lieu à de grandes
controverses publiques, en dehors du cas du handicap. Les associations de défense des
personnes handicapées redoutaient, surtout en Suisse alémanique et en dépit de l’ampleur
des financements transférés aux cantons, l’inefficacité et le désintérêt des cantons de
tradition fortement libérale pour l’ensemble du champ des politiques sociales. Si le
désenchevêtrement helvétique, au profit des cantons, n’a pas donné lieu à beaucoup
d’affrontements et a surtout été l’occasion d’un débat technique, la transformation des
règles de la péréquation financière a suscité un débat plus virulent. Ce débat a opposé les
cantons partisans d’un fédéralisme budgétaire qui tend vers une concurrence très forte
entre cantons, cela au motif de l’autonomie financière, fiscale et politique des cantons,
mais aussi de l’efficience budgétaire à laquelle inciterait cette politique et ses adversaires.
La concurrence fiscale entre les cantons est en effet fortement critiquée, aussi dans les
cantons de tradition plutôt conservatrice et libérale. Pour une part, la concurrence fiscale
pèse de façon structurelle sur la distribution des ressources entre cantons pauvres et
cantons riches. Dans la pratique cependant, le fédéralisme budgétaire occasionne souvent
une concentration des charges sur les cantons urbains qui cumulent les charges liées à
leur situation -équipement culturel, hospitalier, transports collectifs, aménagements divers,
etc. -et des cantons ruraux qui attirent les revenus les plus élevés en proposant des
allègements fiscaux substantiels. Le cas le plus célèbre de fédéralisme budgétaire est celui
au canton de Zurich et de son agglomération soumise à la concurrence fiscale sévère des
cantons de Zoug, ou du canton de Obwald. La ruinöser Wettbewerb, cette marche vers la
ruine des finances publiques qu’occasionne la concurrence fiscale entre cantons suisses a
été attaquée par une large coalition de partis -en dehors de I* ultra-libérale UDC zurichoise
-qui manifestait bien la résolution de la classe politique, soutenue largement en cela par la
population dans le cadre d’un débat moins technique que le précédent, d’en finir avec ces
pratiques.
En Allemagne, la question de l’enchevêtrement des compétences telle que définie par
Fritz. W Scharpf comme constituant un système générateur de « décisions inefficaces et
inadaptées qui est en même temps incapable de modifier les conditions institutionnelles de
sa logique décisionnelle » 15 s’est posée dès le milieu des années 70, mais n’a com¬
mencé à trouver de solution qu’à partir des années 90 et surtout de façon plus récente lors
de la réforme du fédéralisme entrée en vigueur en 2006. À cette critique s’est greffée
depuis les années 80 la revendication croissante des Läncer économiquement puissants
en faveur de plus d’autonomie et donc de plus de concurrence au sein du système fédéral
allemand. Néanmoins, suite à la réunification allemande, l’exigence
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Olivier Giraud et Yoan Vilain
de solidarité avec les nouveaux Länder a prévalu sur ces revendications et a par exem¬
ple abouti à créer le fonds pour l’unité allemande ou à redéfinir le système de péréqua¬
tion financière afin qu’y soient intégrés les Länder de l’ancienne RDA. Cela rut chose faite à
partir de 1 995, les besoins en infrastructures publiques des Länder de l’Est étant dès lors
financés par la solidarité nationale et plus particulièrement les Länder puissants
(Bade-Wurtemberg, Hesse, Bavière, Rhénanie-du-Nord-Westphalie et Hambourg). Signe
des conflits d’intérêts entre Länder, chaque nouvelle loi de péréquation a lait l’objet d’un
recours devant la Cour constitutionnelle 16. Mais la question de la réparti¬ tion des
charges et des ressources financières n’est pas la seule à avoir fait l’objet de décision de la
Cour constitutionnelle fédérale, sa jurisprudence en matière de réparti¬ tion des
compétences ayant joué un rôle tout à fait décisif dans la récente réforme du système
fédéral. En effet, la révision de 1 994 avait pour objet, comme cela a précédem¬ ment été
mentionné, de plus strictement limiter la compétence du Bund à intervenir dans le domaine
des compétences concurrentes et surtout de permettre à la Cour constitution¬ nelle
fédérale de plus fortement contrôler le respect des conditions posées à une inter¬ vention
du législateur fédéral. Certains Länder se saisirent donc de cette possibilité en contestant
la constitutionnalité de plusieurs lois fédérales au motif que ces lois n’étaient pas
nécessaires pour assurer notamment l’équivalence des conditions de vie sur le ter¬ ritoire
fédéral. Mais c’est surtout à l’occasion de deux affaires relatives à l’intervention du Bund
dans le domaine de l’enseignement supérieur et dans le cadre desquelles la Cour
constitutionnelle a jugé inconstitutionnelles les lois-cadres prises par le législateur fédéral
17, que s’est révélée la portée nouvelle et l’importance déterminante du rôle de la Cour
constitutionnelle dans l’organisation fédérale allemande. Le débat en Allemagne ont donc
également été un débat juridique et contentieux au sein duquel la Cour constitutionnelle de
Karlsruhe a joué un rôle de premier rang, élément gui distingue de façon tout à fait radicale
le système fédéral suisse du système fédéral allemand.
Ces deux décisions ont sonné comme autant de victoires pour les Länder réclamant que
soit garantie leur autonomie et renforcée la concurrence fédérale. En effet, l’affrontement
autour de la compétence scolaire et universitaire avait été l’une des causes de l’échec en
décembre 2004 de la « Commission du Bundestag et du Bundesrat sur la modernisation de
l’ordre fédéral » (KomBO). Suites aux élections législatives anticipées de 2005 dont le motif
était d’ailleurs, de façon exagérée, l’impossibilité pour le gouvernement rouge-vert de
Gerhard Schröder de poursuivre son programme politique suite à la défaite aux élections
régionales en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de la politique de blocage de l’opposition
gouvernementale chrétienne-démocrate majoritaire au Bundesrat, le SPD et la CDU/CSU
entamèrent des négociations en vue d’un accord sur la réforme du système fédéral. Cet
accord conclu, le contrat de grande coalition fut adopté quelques jours plus tard, signe que
la réforme du fédéralisme constituait bien l’une des priorités majeures de l’agenda politique
de la grande coalition.
Objectifs et résultats des réformes engagées
La procédure de réforme du fédéralisme suisse a fait l’objet de critiques importantes en
raison de sa lenteur. Cependant, cette réforme a été définitivement acceptée en votation
populaire le 28 novembre 2004 à une majorité de plus de 64 % de la population et dans la
quasi-totalité des cantons, à l’exception de Schwyz, Nidwald et Zoug (refus à près de 84 %
!), c’est-à-dire dans les cantons qui ont fait du fédéralisme fiscal le bréviaire de leur
politique des finances publiques. La lenteur du processus de réforme est ainsi parvenue à
construire un consensus suffisamment mobilisateur pour éviter les multiples points de veto
que comprend le système helvétique. La grande réforme du fédéralisme suisse entérinée
en 2004 s’assigne ainsi deux objectifs principaux, mis en
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse
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œuvre par cinq mesures. Le premier de ces objectifs consiste à réduire les disparités
financières entre les cantons qui s’étaient accrues de façon constante au cours des der¬
nières décennies. En premier lieu, cet objectif est servi par une péréquation des ressour¬
ces financières à disposition des cantons. Le système précédent était basé sur une
péréquation des dépenses. Ce système était beaucoup critiqué -en Suisse comme en
Allemagne d’ailleurs -car il était souvent interprété comme une incitation aux dépen¬ ses,
notamment pour les cantons les plus faibles, qui savaient que leurs charges seraient
compensées par les cantons les plus riches ou via l’intervention de le Confédération.
Cependant, comme les subventions fédérales n’étaient que des compléments financiers,
seuls les cantons les plus riches étaient susceptibles de lancer des prog-ammes coûteux
qui donnaient ainsi lieu à des appuis financiers également très élevés de la part de la
Confédération. En centrant le calcul sur les ressources fiscales, la nouvelle péréquation
financière fixe un seuil de ressources fiscales par habitant pour l’ensemble des cantons du
pays en deçà duquel la solidarité des cantons et de la Confédération doit s’appli¬ quer. Cet
instrument a été dans le débat public le moyen de concilier discours de la soli¬ darité et
discours de la compétition qui fait partie du bréviaire essentiel du discours public en
Suisse. Cette péréquation des ressources est accompagnée d’une compensa¬ tion des
charges spécifiques que peuvent connaître les différents cantons du pays. Ces charges
sont de deux natures. Soit elles sont liées à une situation géographique défa¬ vorable, les
zones de montagne dans le contexte suisse, soit elles correspondent aux charges
entraînées par la concentration de personnes en situation de pauvreté qui nécessitent des
dépenses sociales ou de formation particulières.
Le second objectif principal de la réforme du fédéralisme suisse a consisté à
désenchevêtrer les compétences entre cantons et Confédération, notamment de manière à
ce que les décideurs soient également les payeurs 18. 40 % des tâches communes ont été
réparties de façon nouvelle, onze sont attribuées aux cantons 19 et sept à la Confédération
20. Dans les tâches communes également, le principe du désenchevêtrer¬ ment est
fortement encouragé. Dans l’ordre financier, la Confédération continuera à financer un
nombre conséquent de tâches -16 au total -dont la mise en œuvre interviendra dans les
cantons, mais cela, de façon plus conditionnelle, notamment en signant des contrats
d’objectifs avec les cantons. Dernière mesure parmi l’ensemble de celles acceptées en
novembre 2004, les instruments -accords-cadres par exemple -destinés à favoriser la
collaboration intercantonale ont pour but d’éviter les redondances en équipements,
notamment dans les zones où les découpages territoriaux fabriquent de toutes petites
unités politiques et administratives.
« Mère des réformes », la modernisation du fédéralisme allemand vise, à l’instar de l’effort
de rationalisation des compétences poursuivi en Suisse, dans un premier temps à clarifier
les responsabilités respectives du Bund et des Länder afin de réduire l’imbrication des
compétences, de garantir l’efficacité de l’action de la majorité gouvernementale et de
consolider l’autonomie des Länder. La réforme entrée en vigueur le 1er septembre 2006
met donc fin à la législation-cadre (art. 75), réduit les tâches communes (art. 91 c) et les
financements mixtes (art. 91 b) sans pour autant pouvoir les supprimer totalement en
raison de la différence de différences structurelles considérables entre les Etats fédérés.
Dans le même sens, les matières relevant des compétences législatives exclusives du
Bund et des Länder ont été redéfinies, les attributions des Parlements fédérés ayant par
exemple été sensiblement renforcées dans le domaine de l’enseignement supérieur ou de
la fonction publique afin de pouvoir accroître la concurrence entre les Etats fédérés.
Aspect le plus innovant de la réforme, la question des droits de participation du Bundesrat
et donc des pouvoirs de blocage des Länder dans le processus législatif a été
128
Olivier Giraud et Yoan Vilain
réglée en offrant la possibilité aux Länder de déroger aux directives contenues dans la loi
fédérale et portant sur les modalités de mise en œuvre de ladite loi, sauf dans l’hypothèse
où la loi fédérale exclut expressément une telle dérogation, auquel cas, l’approbation du
Bundesrat est logiquement requise (art. 84). Dans le même esprit, les Länder disposent
désormais de la possibilité de déroger au droit fédéral dans six matières relevant du
domaine des compétences concurrentes 21 (art. 72 III). En contrepartie, le Bund a obtenu
que dans la majorité des matières relevant de ce domaine, l’adoption d’une loi fédérale soit
présumée répondre à la condition de nécessité et puisse en conséquence échapper à tout
contrôle.
Bund et Länder gagnent ainsi en autonomie au détriment du système de répartition des
compétences qui lui perd gravement en cohérence. En effet, certaines matières présumées
nécessiter l’intervention du législateur fédéral peuvent dans le même temps faire l’objet
d’une dérogation dans certains Länder. Entre nécessité présumée de façon absolue et
incontestable et possibilité de déroger, il eut fallu choisir et rationaliser davantage les
compétences concernées. De plus, au risque de blocage au Bundesrat succède celui que
s’engage une partie de ping-pong législatif entre la Fédération et certains Länder dirigés
par l’opposition parlementaire. De ce point de vue, le gain est faible et l’échec est patent 22
.
Au nord comme au sud du Rhin, le processus de réforme du fédéralisme est continu. En
Suisse, les observateurs remarquent que certaines des faiblesses endémiques du système
n’ont pas disparu. Certains des cantons suisses n’ont pas la taille requise pour former des
unités politiques dotées d’autant de pouvoir et de ressources : parfois à peine quelques
dizaines de kilomètres carrés et quelques dizaines de milliers d’habitants. Regrouper ces
entités représenterait à tout coup une façon de responsabilisation des cantons. Les
réformes récentes n’ont d’ailleurs pas pris en compte le fait que les agglomérations sont
aujourd’hui des unités économiques de grande importance et qui sont souvent traversées
par des frontières cantonales : celle située le long de l’arc lémanique entre Genève à
Lausanne en est un exemple parlant. Enfin, le fédéralisme suisse a gravé dans le marbre
des clivages linguistiques, politiques, religieux, culturels, directement hérités des Temps
Modernes, mais qui ne correspondent pas forcément aux nouvelles tensions économiques,
sociales, ethniques, politiques ou autres qui traversent le pays.
● En Allemagne, l’absence de toute réflexion approfondie sur le redécoupage du
territoire allemand constitue également l’un des grandes faiblesses des réformes
entreprises, même si de rares voix 23 appellent à mettre en œuvre une recomposition
territoriale que la Constitution fédérale prévoit expressément (art. 29). Au lieu de cela,
les initiateurs de la réforme ont préféré mettre l’accent sur la clarification des
compétences, sans pour autant atteindre un résultat satisfaisant 24. Dès lors, dans
quel sens s’oriente le processus de modernisation du système fédéral engagé en
Allemagne ? Incontestablement, la première étape a posé les bases d’un fédéralisme
plus concurrentiel. Sur ce point, le rapprochement avec la Suisse est manifeste dans
la mesure où les Länder ont dorénavant des possibilités de déroger au droit fédéral
dont ils ne disposaient nullement auparavant. Dans le même temps, ces innovations
illustrent l’une des incohérences les plus notables de la réforme adoptée et témoignent
de l’incapacité des acteurs à cesser de défendre leurs intérêts particuliers pour
construire un compromis durable. Dans ce contexte, qu’attendre de la deuxième étape
de la réforme du fédéralisme allemand dont l’objet concerne la redéfinition des
relations financières du Bund et des Länder ? On peut déjà relever la lenteur avec
laquelle sont conduits ces travaux qui avaient déjà été entamés dans le cadre de la
première commission de modernisation mise en place en octobre 2003 par le
Bundesrat et le Bundestag, les chances d’aboutir à un compromis
Réformes du fédéralisme en Allemagne et en Suisse
129
en 2008 s’amenuisant au fur et à mesure qu’approche la perspective des élections au
Bundestag. Or, cette deuxième étape sera déterminante pour l’avenir du fédéralisme
allemand. Il est donc à ce stade encore prématuré de conclure à l’avènement d’un
fédéralisme concurrentiel en Allemagne même si les bases en sont posées.
En définitive, il apparaît assez clairement que les différences structurelles entre les
systèmes politiques suisse et allemand et a fortiori la pratique constitutionnelle ont modelé
jusqu’à présent l’organisation fédérale de ces deux Etats dans des sens divergents. Les
réformes assez consensuelles longuement mûries en Suisse sont avant tout de portée
technique. Elles visent à revitaliser la compétition au sein du système fédéral, tout en
affirmant et mettant en pratique une norme de solidarité fédérale et à clarifier b répartition
des compétences. La machine institutionnelle fédérale et les principaux partis membres de
la large coalition de consensus au gouvernement ont permis le bouclage du compromis
helvétique. Les seuls perdants de la réforme sont les cantons qui pratiquent le fédéralisme
budgétaire à outrance et qui devront se montrer plus solidaires à l’avenir. A la différence du
fédéralisme suisse, le rôle des partis politiques fédéraux et l’influence de la jurisprudence
de la Cour constitutionnelle fédérale sont deux paramètres déterminants dans le
fonctionnement du fédéralisme allemand. Par ailleurs, cette revendication pour plus
d’autonomie prend corps dans un contexte allemand marqué par le poids de
l’européanisation des politiques publiques, absente en tant que contrainte formelle du
contexte suisse. En effet, de nombreuses compétences exercées ou détenues par les
Länder sont en partie ou en totalité déterminées à l’échelon européen. Il a donc fallu
adapter le système fédéral allemand à cette révolution des conditions de la répartition des
compétences (art. 24), ce qui n’est pas le cas dans le système suisse. Pour autant, les
Länder allemands ont très tôt tâché de faire inscrire dans les textes européens le principe
de subsidiarité afin de conserver leurs prérogatives. D’autre part, ce réveil des Länder
s’inscrit plus globalement dans un mouvement de décentralisation et de désengagement
de l’Etat central au profit des entités infranationales qui tend à faire reconnaître l’échelon
local comme l’échelon de principe de l’action publique 25.
Notes
1 . Braun, Dietmar, Dezentraler und unitarischer Föderalismus. Die Schweiz und
Deutschland im Vergleich. Revue Suisse de Science Politique. 2003. N°l, Vol. 9, pp. 57-89.
2. Passeron Jean-Claude, Histoire et sociologie -Identité sociale et identité logique d’une
discipline. Le raisonnement sociologique -L’espace non-poppérien du raisonnement
naturel, 1991. Paris : Nathan, pp. 57-88.
3. Le Divellec Armel, Le gouvernement parlementaire en Allemagne, p. 490. LGDJ : Paris,
4. Sur ce dernier peint, voir ibid. p. 490.
5. En 2006 en effet, les cantons représentent 41 .8 % de la dépense publique pour 31.3 %
pour la Confédération et 26.9% pour les communes (source : Office Fédéral de la
Statistique : http ://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/the-men/1 8/01 /key/02.html).
6. Sturm Roland, Zur Reform des Bundesrates, Aus Politik und Zeitgeschichte, 2003, p. 26.
7. Marcou Gérard, L’évolution récente du fédéralisme allemand sous l’influence de
l’intégration européenne et de l’unification, Revue française de droit public, 1995, pp.
883-919.
8. Feld Lars, Fiskalischer Föderalismus in der Schweiz -Vorbild für die Reform der
deutschen Finanzverfassung ?, Konrad-Adenauer-Stiftung : Berlin. 2004. p. 23
9. Hein Werner, Art. 107 GG in Dreier Horst, Grundgesetz-Kommentar, 2e éd., Mohr
Siebeck : Tübingen. 2006, pp. 807-809.
10. Le terme bourgeois évoque les partis conservateurs en Suisse.
11. Lijphart, Arend (1999), Patterns of democracy : government forms and performance in
thirty-six countries. New Haven : Yale University Press.
1 2. Propos tenus par Kurt Schumacher au Bundestag en septembre 1 949, suite à la
défaite du SPD aux élections législatives. Cité dans Le Divellec Armel, p. 460.
1. 3. Lehmbruch Gerhard, Parteienwettbewerb im Bundesstaat Regelsysteme und
Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, 3. Éd.,
Westdeutscher Verlag : Opladen, 2000.
1 4. Ute Wachendorfer-Schmidt, «Aspects politiques de la réforme du fédéralisme. Le cas
allemand », in Gérard Marcou / Hellmut Wollmann (s. la dir), Annuaire 2004 des
collectivités locales, CNRS Editions : Paris, 200�, p. 263.
15. Scharpf Fritz W., Die Politikverflechtungsfalle : europäische Integration und deutscher
Föderalismus im Vergleich, Politische Vierteljahresschrift 26, 1 985, p. 349.
130
Olivier Giraud et Yoan Vilain
1 6. Décisions de la Cour constitutionnelle fédérale du 24 juin 1 986 (LFA 1 ) , du 27 mai 1
992 (LFA 2) et du 11 novembre 1999 (LFA 3).
17. Décisions de la Cour constitutionnelle fédérale du 27 juillet 2004 (Junior Professeur) et
du 26 janvier 2005 (Studiengebühren).
1 8. Braun, Dietmar (2006). Modernising Federalism. Towards Convergence in the
Organisation of Intergouvernemental Relations ? Travaux de Science Politique, Université
de Lausanne. N° 26.
1. La réinsertion des invalides, les écoles spécialisées à destination des personnes
handicapées, les politiques de soutien aux associations régionales de personnes
handicapées -notamment dans le cadre des soins à domicile -ainsi que des tâches
spécifiques dans le domaine des transports ou encore des aides à la formation.
20. Les prestations individuelles au titre de l’assurance vieillesse et de l’assurance
invalidité, le soutien aux organismes nationaux aux personnes handicapées, les routes
nationales et le matériel militaire.
21 . Il s’agit des domaines suivants : chasse (sauf le droit des permis de chasse) ;
protection de la nature et conservation des sites (saunes principes généraux du droit de la
protection de (a nature, le droit de la protection des espèces ou celui des espaces naturels
marins) ; répartition des terres ; aménagement du territoire ; régime des eaux (sauf les
règles relatives aux substances et aux installations) ; admission aux établissements
d’enseignement supérieur et diplômes terminaux d’enseignement supérieur.
22. Dans le même sens, Stefan Oeter, «Neustrukturierung der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz, Veränderung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes », in
Christian Starck (die.), Föderalismusreform, Beck, Munich, 2007, n°33.
23. Henning Voscherau, «Die Zahl Acht », Cicero, septembre 2006, p. 43.
24. Scharpf Fritz, Nicht genutzte Chancen der Föderalismusreform, MPIfG Working Paper
06/2 http :// www.mpifg.de/ pu/ workpap/ wp06-2/ wp06-2. html
25. Voir à ce sujet : Transferts territoriaux de compétences en Europe, Revue Française d’
Administration Publique n° 121-122, ENA : Paris, 2007.